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公益诉讼检察新题、答难题还需多方合力
2019-12-18 10:57   审核人:

《中国人大》全媒体记者 杨菲菲

来源: 《中国人大》杂志2019年第21期  

原标题:公益诉讼检察已“开局破题”解新题、答难题还需多方合力

导读:10月25日上午,十三届全国人大常委会第十四次会议在北京人民大会堂举行联组会议,审议最高人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告并开展专题询问。栗战书委员长参加审议和询问。

这是全国人大常委会开展的第30次专题询问。两个多小时的时间里,会场气氛十分热烈。提问者开门见山,连连提问,字字关键;应询者不避问题,认真作答,句句真诚。问答双方良性互动,剖析问题根源,推动问题解决,共同为公益诉讼检察工作解新题、答难题出谋划策。

10月25日上午,十三届全国人大常委会第十四次会议在北京人民大会堂举行联组会议,审议最高人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告并开展专题询问。栗战书委员长参加审议和询问。

栗战书委员长在讲话中指出,党中央决定建立检察机关提起公益诉讼制度,就是要通过优化司法职权配置、完善诉讼制度,保障法律全面有效实施,维护国家和社会公共利益。经过各方面共同努力,检察公益诉讼制度从顶层设计到实践落地,从局部试点到全面推开,取得了重大进展和成效。这项工作还处于起步阶段,要继续探索完善,健全制度机制,更好发挥公益司法保护职能作用。栗战书委员长强调,坚持以人民为中心,要紧扣服务大局这条主线,行使好检察公益诉讼法定职权,促进严格执法、依法行政,维护社会公平正义。要抓住办案质量这个关键,严把立案关、证据关、检察建议关、整改落实关、起诉关,维护检察公益诉讼的司法公信力。要加强公益诉讼检察专业化建设,增强一线办案力量,为依法履职创造良好条件。要用好社会共治这把钥匙,发挥人大代表作用,调动社会组织和公众参与的积极性,凝聚公共利益保护合力。发挥好典型案例的宣传示范作用,彰显司法权威,发挥法治威力。

全国人大常委会副委员长郝明金主持会议。全国人大常委会副委员长王晨、曹建明、张春贤、沈跃跃、吉炳轩、艾力更·依明巴海、万鄂湘、陈竺、王东明、白玛赤林、丁仲礼、蔡达峰、武维华,秘书长杨振武出席会议。

常委会委员和全国人大专门委员会委员张苏军、高友东、李钺锋、鲜铁可、李康、郑功成、叶赞平、刘德培,全国人大代表杨松,围绕如何破解公益诉讼检察工作面临的突出问题和困难,如何加强公益诉讼检察队伍人才培养,如何提升检察机关监督效果推动政府部门依法履职,如何与有关部门在环境保护、流域治理方面形成合力,检察机关与有关部门在整治保健食品市场乱象方面将采取哪些举措,如何更好地运用检察公益诉讼进一步加强全民所有自然资源资产保护等提出询问。

最高人民检察院检察长张军和自然资源部、生态环境部、水利部、市场监管总局等有关部门负责人到会应询。两个多小时的时间里,会场气氛十分热烈。提问者开门见山,连连提问,字字关键;应询者不避问题,认真作答,句句真诚。问答双方良性互动,剖析问题根源,推动问题解决,共同为公益诉讼检察工作解新题、答难题出谋划策。

◎“在推进公益诉讼检察工作中遇到了哪些突出问题和困难?最高人民检察院打算如何攻坚克难,更好地开展公益诉讼检察工作?”专题询问一开始,全国人大常委会委员张苏军就抛出了这一问题。

最高人民检察院检察长张军回应称,目前主要存在四个方面的问题:第一,工作开展不平衡。这个不平衡既有地域上的不平衡,如一个省市区内的不同地方办案不平衡;也有办案类型的不平衡,如民事公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼案件占了绝大多数,行政公益诉讼案件少一些。第二,“4+1”“等”外的公益诉讼,人民群众的呼声高,但是我们的经验不足。我们的能力、制度建设与人民群众的需求相比还有差距。第三,有关法律法规、配套制度、司法解释尚不完善。工作中发现了一些程序性、实体性问题,但制度还没跟上。第四,自身业务能力有待进一步加强。有不少危害社会公益的案件,具有区域性、流域性,现在的司法管辖体系、制度不能适应。目前正在考虑以铁路运输检察机关体制改革为契机,建立跨区域司法管辖制度为主的机构。“对这项中国特色社会主义公益诉讼检察制度政治上的认识、业务能力素质的提升、职业道德的建设,还有很大的差距。”张军表示,下一步,将坚定不移抓办案,使地域上、案件类型上的不平衡,通过有力措施尽快得到解决;坚定不移抓规范;坚定不移强素质。

◎“检察公益诉讼是检察机关履行法律职责的重要方面,也是党的十八大以来重点加强的一个新的领域,业务涉及面广、专业性强,对检察机关的机构设置和专业队伍建设提出了更高的要求。”全国人大常委会委员高友东问,当前公益诉讼检察队伍是否能够适应办案任务的需要?最高人民检察院在专业人才培养方面有哪些思路和举措?

对此,张军坦承,公益诉讼检察工作是政治性极强、业务性极强的工作,总体来讲,综合能力跟不上,存在理念和专业上的短板、弱项。解决这个问题,第一是组建专业化队伍。在机构改革过程当中,要求最高检、省一级检察机关应当设公益诉讼检察机构,市和县区检察机关结合本地情况,至少要有一个办案组或者相应的专职办案人员。第二是强化专业培训。派出业务专家、办案骨干到各地开展公益诉讼业务巡讲、加强分类培训。建设贯通四级检察机关的“检答网”,让检察干警可以上网学习。加强案例指导,目前已经制发了6批几十件案例,覆盖所有公益诉讼领域。第三是借助“外脑”。首先是遴选、招录、引进一批专业人才,从最高检到市一级检察院,都在这样做,以解燃眉之急。二是让具有专业知识的行政人员和检察人员互派交流。比如,和生态环境部互派干部,我们了解了更多的生态环境领域知识、线索,生态环境部门也能了解检察办案的程序。三是邀请生态环境、食品药品安全管理方面的专家,组成专家委员会,接受疑难问题咨询。同时,聘请符合条件的专家学者挂职担任相关部门负责人,促进案件从各方面得到解决。

◎全国人大常委会委员李钺锋针对实践中检察机关如何处理好检察监督与政府履职的关系提问:“如何采取有针对性的督促措施,推动政府部门依法履职,切实解决问题?”

张军表示,首先要在理念上认识到公益诉讼是一个双赢、多赢、共赢的工作。有的基层检察机关自己没有认识到怎样去履行好这个职责,而是简单地认为这是给人家挑毛病,去指出政府部门的问题,更加觉得提出诉讼是把行政部门告上法庭,今后还怎么一起相互支持,给予工作上的理解和帮助呢?说到底,这确确实实是个理念问题。第二,要明确权力的边界。检察机关不能“包打天下”,而是按照法定程序,弄清楚有关行政部门在履职过程当中,哪些地方没有根据法律的规定尽职,然后再精准地提出建议,促进问题的解决。检察机关不能代位,冲在行政执法的第一线;也不能越位,干预行政机关的正常履职;更不应该失位,觉得自己不该去做、不能去做。第三,注重公益诉讼检察工作的方式。“实践当中,确实有对我们的检察建议不大理睬,甚至反感的情形。主要还得从检察机关自身去考虑。”张军说,检察建议是否精准,是否如实反映了客观存在的问题,发现问题、提出问题的角度,法律依据、事实依据、证据认定是否科学,鉴定能否让人家信服,监督是否及时跟进,这些都关系着检察建议是否被接纳。做好这些工作,就能够把检察机关和行政机关的相互关系处理好,推动公益诉讼检察工作不断取得实效。

◎全国人大常委会委员鲜铁可说,生态环境保护是公益诉讼检察的重要领域。“检察机关与有关部门在流域治理、环境保护方面如何互相配合、增强合力?取得了哪些成效和经验?”

生态环境部部长李干杰介绍,生态环境部和检察机关的合作主要有五个方面。一是完善协作机制。2018年,最高检和生态环境部达成并实施了进一步加强协作配合的相关协议,其中包括互派人员挂职交流,效果非常好。并且今年新出台的《中央生态环境保护督察工作规定》,又明确将最高检作为督察工作领导小组的新成员,这就进一步使双方的衔接、协作、配合更加顺畅。二是加强制度建设。近年来,生态环境部先后三次配合“两高”修改完善了关于污染环境犯罪的司法解释。另外,还一起制定出台了一些重要文件,包括《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》等,都为共同打击环境污染的违法行为提供了制度保障。三是提供案件线索和技术支撑。从今年开始,为了强化督察成果的运用,推进相关环境问题的解决,定期将督察中以及日常监管中发现的问题、线索移交给最高检和地方检察机关。同时,积极为检察部门开展环境领域的公益诉讼提供技术支撑,包括印发环境损害的鉴定评估技术规范,组建专家委、推荐鉴定评估机构。四是共同督办大案要案。联合最高检等部门,对西安、临汾等监测数据造假案进行现场督办,对安徽池州固体废物污染环境案等9起重大环境违法犯罪案件,以及45起长江流域的污染环境案件实施联合挂牌督办,对违法行为形成震慑。五是联合开展培训和调研。“未来还将在信息共享方面加大力度,使得信息共享更加充分,推动工作更加顺畅地开展。”李干杰说。

水利部部长鄂竟平则分享了流域治理的成果:第一,开展河湖“清四乱”专项行动。水利部从2018年起,第一次在全国范围内开展了全国河湖“清四乱”专项行动,针对乱占、乱采、乱堆、乱建,共排查出12.2万个问题,已经整改了11.6万个,整改率达95%。第二,抓好长江大保护。组织开展了长江岸线清理整治、长江非法采砂专项整治、长江入河排污口整治,全面完成了长江经济带1376个固体废物点位的清理,长江干流岸线排查出2441个涉嫌违法违规项目,正在稳步推进清理整治。第三,谋划黄河治理保护。水利部围绕黄河大堤不决口、河道不断流、水质不超标、河床不抬高,全面加强黄河的治理保护。前一阶段一共排查出8400多个“四乱”问题,目前已经整改了7900多个。“由于‘四乱’问题是长期形成的,数量众多,处理起来很难。”鄂竟平表示,检察机关的介入,有效地解决了这些难题和阻力。最突出的有三个方面:第一,检察机关将河湖保护作为公益诉讼的重要领域。针对非法采砂,最高检和最高法联合出台了《关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》,非法采砂入刑,打击力度明显增大。第二,最高检与水利部等9部委联合印发《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》,有效打击了河湖的违法行为。第三,最高检主动与水利部联合在黄河流域开展了“携手‘清四乱’、保护母亲河”的专项行动。下一步,水利部将继续与最高检合作,深化联合规范协作。

最高人民检察院副检察长张雪樵表示,2018年1月,最高检与水利部、生态环境部等9部委建立了协作沟通机制。一是借案源,把中央环保督查和水利部河流“清四乱”当中发现的进展不畅的问题作为检察公益诉讼办案的重点案件。二是借人才。邀请生态环境部门的一些专家,和检察机关的检察官组成办案组,一起到现场勘验取证,探讨治理方案。三是借资源。司法部组织推荐的第一批对检察公益诉讼办案承诺先鉴定后收费的鉴定机构当中,有两家是生态环保系统的。另外,江苏、浙江的省级检察院,与当地生态环保厅环境监测中心联合成立了检测鉴定实验室。四是互补短板,促进共识。互派干部交流,共同联合调研,以及联合举办干部培训班。下一步,将继续深化同行政部门协作,共同保护绿水青山。

◎近年来,保健品市场乱象整治力度持续加大,但虚假广告、夸大宣传、消费欺诈等问题仍然屡禁不止,很多老年人受骗上当。对此,全国人大监察和司法委员会委员叶赞平提问:检察机关与有关部门在整治保健食品市场乱象方面将采取哪些有效举措?下一步还有哪些工作计划?

市场监管总局局长肖亚庆表示,下一步将在原有工作基础上,一是要抓落实,持续开展保健食品行业的专项清理整治,依法严惩一批犯罪分子,取缔一批违法主体,销毁一批假劣产品,曝光一批典型案例,真刀真枪地解决问题。同时,还将研究起草保健食品行业清理整治行动方案(2020-2021年),努力建立长效机制。二是抓基础,完善保健食品注册备案监管制度。为保障原料安全有效、功能真实可靠、质量标准稳定,今年市场监管部门公布了《保健食品原料目录与保健功能目录管理办法》。近期,还将结合食品安全法实施条例的修改,加快完善保健食品监管的配套规章制度。三是抓规范,督促引导保健食品生产经营者落实主体责任。我国保健食品的量非常大,现有生产企业2365家,经营企业近120万家。保健食品很多是老年人用,容易被误导。今年,针对这一情况,发布了《保健食品标注警示用语指南》,规定标签上要标注“保健食品不是药品,不能代替药物治疗疾病”,警示区所占面积不小于其所在面的20%,让老年人一眼就能看到保健食品是干什么的。四是要抓宣传,做好科普,科学认知保健食品,明白、理性地放心消费。五是要加强与检察机关的协作配合。

张雪樵也表示,保健品的安全欺诈问题,群众反映十分强烈,今年把保健品作为专项活动的重点,现在共办理了相关公益诉讼案件1139件。下一步,将继续与市场监管总局密切配合,重点整治电视购物广告虚假宣传保健品,电子商务平台非法代购具有风险隐患产品,没有标注有效期限以及其他相关标签等问题。同时,与最高人民法院探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度。

◎全民所有的自然资源资产是国有资产的重要组成部分。在全民所有自然资源资产管理和产权保护方面,实践中还有一些问题值得探讨。 对此,全国人大监察和司法委员会委员刘德培提问:检察机关和有关部门如何密切沟通合作,运用检察公益诉讼加强全民所有自然资源的保护?

自然资源部部长陆昊表示,第一是履行好行政职责。中央赋予自然资源部的“三定”职责当中,有审批、监管、执法,对地方政府的督察,移交犯罪线索等重要的行政职责,要把这些职责尽力履行好。第二是在公益诉讼制度层面加强与最高检的配合。比如,行政工作和公益诉讼的边界要更加明确清晰;明确自然资源部所具有的诉讼权利与检察机关的公益诉讼之间的边界;明确自然资源部在检察机关诉前检察建议60天期限内的职责。第三是作为自然资源部和整个系统,应该更加鲜明地树立刀刃向内、主动接受监督的意识和举措。强化接受监督的意识;主动向检察机关提供一些典型的、有严重后果的、不履职的行政行为,共同实现支持检察机关行政公益诉讼、接受监督的目标;主动配合检察机关提起的行政公益诉讼。另外,刀刃向内不断完善相关政策。

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