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公益诉讼检察:保护公共利益不受侵犯
2019-12-18 11:00   审核人:
来源: 《中国人大》杂志2019年第21期 

导读:检察机关提起公益诉讼是我国司法改革的一项重要内容,也是我国司法制度的一大创举。从2014年党中央作出部署,到2015年授权试点先行,从2017年正式立法全国推广,到2018年全国基层检察院办理公益诉讼案件实现全覆盖,公益诉讼检察走过了不平凡的历程。近日,就公益诉讼检察工作开展情况,全国人大常委会听取了最高人民检察院的专项工作报告。

检察机关提起公益诉讼制度于2017年6月被明确写入法律,标志着我国以立法形式正式确立了检察机关提起公益诉讼制度。历时两年多,公益诉讼检察工作进展如何?为此,全国人大常委会听取了最高人民检察院的专项工作报告。

10月23日上午,十三届全国人大常委会第十四次会议举行第二次全体会议,听取了最高人民检察院检察长张军作的《最高人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告》。

“在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,在全国人大及其常委会有力监督下,公益诉讼检察制度从顶层设计到实践落地,从局部试点到全面推开、健康发展,形成了公益司法保护的‘中国方案’,受到广泛关注。”张军说,全国检察机关牢记党和人民嘱托,把公益诉讼检察作为新时代检察工作创新发展的重要方面,与刑事检察、民事检察、行政检察并列为“四大检察”统筹推进,依法履行“公共利益代表”的神圣职责。

立足办案发挥公益保护职能作用

2017年7月1日,修改后的民事诉讼法、行政诉讼法正式施行,公益诉讼检察工作全面推开。张军在报告中透露,2017年7月至2019年9月,各级检察机关共立案公益诉讼案件214740件,办理诉前程序案件187565件、提起诉讼6353件。其中,2019年1月至9月立案92410件,同比上升68.98%。

两年多来,各级检察机关服务大局,立足办案发挥公益保护职能作用,在以下领域取得积极成效。

在生态环境和资源保护领域,2017年7月以来,各级检察机关共立案生态环境和资源保护领域公益诉讼案件118012件,占立案总数的54.96%。通过办案督促治理被污染、损毁的耕地、湿地、林地、草原321万亩,督促清理固体废物、生活垃圾3104万吨,追偿修复生态、治理环境费用34.5亿元。

在食品药品安全领域,各级检察机关在依法惩治制售假药劣药、有毒有害食品等犯罪的同时,立案相关公益诉讼案件71464件,占立案总数的33.28%。

在国有财产保护领域,各级检察机关认真办理国有财产保护领域公益诉讼案件,加强对人防工程易地建设费等行政事业性收费,政策性奖励、补贴,社保金、养老金等专项资金的监督。各级检察机关立案相关公益诉讼案件20363件,督促职能部门追偿受损国有财产84.84亿元。

在国有土地使用权出让领域,各级检察机关针对非法占用国有土地、拖欠土地出让金、违法储备土地“炒地皮”等问题,立案相关公益诉讼案件4826件。各级检察机关通过办案督促追缴国有土地出让金290.2亿元,督促行政机关收回被非法占用国有土地3.79万亩、没收地上建筑物66.22万平方米。

在英烈权益保护领域,2018年4月全国人大常委会通过的英雄烈士保护法,赋予检察机关对侵害英烈姓名、肖像、名誉、荣誉,损害社会公共利益的行为向法院提起诉讼的职权。各级检察机关坚决贯彻落实,立案该领域公益诉讼案件75件。

值得一提的是,今年全国人代会上,不少代表、委员指出,损害公益问题涉及面广、危害大,希望检察机关拓展工作范围、加大工作力度。最高人民检察院认真研究,提出“稳妥、积极”的原则,要求首先把法律明确赋权领域的案件办好、办扎实,在此基础上努力尝试办理问题突出的其他领域案件,但立案前需层报省级检察院审核,必要时向最高人民检察院请示。对人民群众反映强烈的安全生产、互联网、妇女儿童权益保护、扶贫以及国防、军事等领域公益损害问题,积极以对党和人民高度负责的态度慎重履职、担当作为。

工作理念与制度建设得到创新和加强

公益诉讼检察作为一项全新职能,检察机关从零起步,摸着石头过河。张军在报告中指出,各级检察机关深刻领悟习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略,以理念变革引领公益诉讼检察工作开拓创新。

树立“双赢多赢共赢”理念。张军指出,公益诉讼特别是行政公益诉讼涉及政府履职,因有阻力、有担心,有畏难观望情绪,不少检察机关不仅不会,也不敢、不愿办案。最高人民检察院充分调研、换位思考,明确提出检察机关与政府部门虽分工不同,但工作目标、追求效果完全一致,并非“零和博弈”。具体工作中,要求各级检察机关把与行政机关磋商作为提出检察建议的必经程序,不单纯追求办案数量,更注重办理政府及其部门遇到阻力或者需要几家单位协同解决的难案。

树立“诉前实现保护公益目的是最佳司法状态”理念。张军指出,公益诉讼推开之初,不少同志认为公益诉讼就是要诉诸法庭。办案实践表明,检察机关依法发出诉前检察建议后,绝大多数行政机关积极行动、依法履职。特别是对于一些容易出现“九龙治水”疏漏,或者必须齐抓共管的“老大难”问题,诉前程序具有统筹协调、督促多个职能部门综合治理的独特优势,保护公益效果十分明显,以最小司法投入获得最佳社会效果,彰显了中国特色社会主义司法制度的优越性。

树立“持续跟进监督”理念。张军指出,公益诉讼问题复杂、牵涉面广,有的旷日持久,有的是发展中的问题,有效解决往往没那么简单,持续跟进监督是必要的。从今年4月起,最高人民检察院组织开展为期三个月的公益诉讼“回头看”专项活动,对2018年办理的10万余件诉前检察建议持续落实情况进行评查,重点排查是否存在虚假整改、事后反弹回潮及检察建议制发不规范等问题,切实做好“后半篇文章”。

公益诉讼检察作为一项全新法律制度,必须从一开始就做到有章可循、规范推进。为此,最高人民检察院会同最高人民法院发布《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》,对案件类型、办案程序等作出规定。最高人民检察院会同生态环境部等9部委制定《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》,为解决鉴定难、费用高的问题,商司法部给予大力支持,增加了专业鉴定机构。此外,还探索建立区域协作、内部协同工作机制。

两年多来,各级检察机关加强机构和能力建设,以过硬本领迎接新的挑战。最高人民检察院成立第八检察厅专门履行公益诉讼检察职责。至2018年11月,全国基层检察院办理公益诉讼案件已实现全覆盖。地方检察机关结合内设机构改革同步落实,截至今年9月,已有25个省级检察院单设了公益诉讼检察机构,市、县两级检察院组建了专门机构或专门办案组。

制度机制建设尚需进一步推进

公益诉讼检察工作全面推开以来,整体发展态势良好,但由于尚处起步阶段,工作中还存在不少突出问题。张军在报告中指出:

工作发展不平衡。各省区市检察机关以及省区市内检察机关之间,公益诉讼职能发挥作用不平衡。一些地方检察机关担当不够、创新不足。不少基层检察院办案类型单一,工作还未完全打开局面。

案件结构不合理。起诉案件中,刑事附带民事公益诉讼占77.82%,民事公益诉讼占6.52%,行政公益诉讼占15.66%。起诉案件“搭顺风车”多、“啃硬骨头”少,更多借助刑事追诉已锁定的对象、固定的证据拓展公益诉讼效果,行政公益诉讼起诉案件偏少。支持社会组织提起民事公益诉讼仅87件。

办案质效待提升。有的检察机关片面追求办案数量,存在滥发诉前检察建议、办凑数案问题。比如“类案群发”,针对一个行政执法机关涉及同类多个行政违法行为,在同一时期发出多份检察建议,影响监督实效与公信。有的检察建议质量不高,对违法事实、证据和法律适用阐述不严谨、不充分,说理性不足、操作性不强。有的检察建议一发了之,或仅看是否回复,不关注实际整改成效。

素质能力不适应。一些检察人员司法理念跟不上,线索发现、调查取证、庭审应对能力欠缺,尚不适应公益诉讼业务带来的新挑战。办案力量总体薄弱,有的基层检察院专门办案组不“专”,适应不同领域案件特点的专业化人才储备不足。最高人民检察院、省级检察院直接办案少,对下指导还跟不上。对公益诉讼检察基础理论、运行规律研究不够。

张军表示,下一步,各级检察机关要坚持把增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”体现和落实到公益诉讼办案全过程。主动服务保障经济社会发展大局,打好解决重点领域损害公益问题持久战。提升公益诉讼检察办案整体质效。协同推进配套制度机制建设。下大气力加强公益诉讼检察专业化建设。凝聚公益保护共识,打造社会治理共同体。


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